Постановление Конституционного суда Республики Марий Эл от 15 мая 2014 года

по делу о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл пункта 2.6.1 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения города Йошкар-Олы, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)» в связи с жалобой гражданки Л.В.Редкиной

Конституционный суд Республики Марий Эл в составе председательствующего А.М.Баранова, судей А.В.Бабина, С.В.Масловой, Г.А.Михопаркина,
с участием гражданки Л.В.Редкиной, обратившейся с жалобой в Конституционный суд Республики Марий Эл, представителя администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» Т.В.Капустиной,
руководствуясь статьей 95 Конституции Республики Марий Эл, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 34, 70, 82, 92, 93 и 95 Закона Республики Марий Эл «О Конституционном суде Республики Марий Эл», рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл пункта 2.6.1 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения города Йошкар-Олы, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)».
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Л.В.Редкиной. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Марий Эл оспариваемое заявительницей нормативное положение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В.Бабина, объяснения сторон, выступления приглашенных в заседание: представителя Министерства образования и науки Республики Марий Эл И.В.Крупина, Уполномоченного по правам человека в Республике Марий Эл И.С.Татариновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Марий Эл

у с т а н о в и л:

1. Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения города Йошкар-Олы, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)» в редакции, утвержденной постановлением администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» от 22 января 2014 года № 87, в пределах полномочий органа местного самоуправления устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) управления образования администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» при предоставлении муниципальной услуги, заключающейся в приеме заявлений и постановке детей на учет для зачисления в муниципальное дошкольное образовательное учреждение. Текст постановления опубликован в газете «Йошкар-Ола» от 28 января 2014 г. № 3 (1211).
Пунктом 2.6.1 административного регламента определен перечень документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, в который, в числе прочих, включены документы, подтверждающие наличие у заявителя, обратившегося за муниципальной услугой, регистрации по месту жительства на территории городского округа «Город Йошкар-Ола» или документов, подтверждающих наличие временной (не менее года) регистрации заявителя по месту пребывания в городском округе. Отсутствие одного или нескольких документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, указанных в пункте 2.6.1, является основанием для отказа в приеме документов (пункт 2.8.1 административного регламента).
Конституционность названного нормативного положения оспаривает гражданка Л.В.Редкина, которой 20 февраля 2014 года управлением образования администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» было отказано в предоставлении места в детском дошкольном учреждении для ее несовершеннолетнего ребенка со ссылкой на пункт 2.6.1 административного регламента. Основанием отказа послужило непредоставление заявительницей документов, подтверждающих постоянную или временную (не менее года) регистрацию на территории городского округа «Город Йошкар-Ола».
По мнению Л.В.Редкиной, зарегистрированной вместе со своим ребенком в поселке Мари-Турек Республики Марий Эл, но фактически проживающей в городе Йошкар-Оле в жилом помещении по договору аренды, примененное к ней нормативное положение, как увязывающее реализацию конституционного права на образование с наличием регистрации на территории муниципального образования, противоречит Конституции Республики Марий Эл, ее статьям 17, 19 и 43, поскольку нарушает конституционный принцип равенства граждан перед законом и судом и создает препятствия для реализации права на образование.
В соответствии со статьей 70 Закона Республики Марий Эл «О Конституционном суде Республики Марий Эл» Конституционный суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого нормативного правового акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Исходя из этого предметом рассмотрения по настоящему делу является нормативное положение пункта 2.6.1 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения города Йошкар-Олы, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)» в редакции, утвержденной постановлением администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» от 22 января 2014 года № 87.
Конституционный суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части нормативного правового акта, конституционность которого подвергается сомнению. При этом суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Норма, конституционность которой в жалобе поставлена под сомнение, затрагивает сферу образования. В соответствии со статьей 72 (пункт «е» части 1) Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76, части 2 и 5 Конституции Российской Федерации).
Конституция Республики Марий Эл, закрепляя право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, непосредственно определяет и систему гарантирования этого права (статья 43, части 1 и 2). Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства (статья 19 Конституции Республики Марий Эл) это означает, что каждый ребенок дошкольного возраста имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств возможность доступа в существующие государственные и муниципальные образовательные учреждения.
Положения статьи 43 Конституции Республики Марий Эл соотносятся с положениями ее статьи 38 (часть 1), согласно которой материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Названная конституционная обязанность государства обуславливает необходимость такой поддержки и защиты на всех уровнях публичной власти, обязанной в своей деятельности обеспечивать непосредственное действие прав и свобод человека (статья 18 Конституции Республики Марий Эл).
Таким образом, право на образование является одним из основных естественных прав и свобод человека и гражданина, и, как это закреплено в статье 55 (часть 3) Конституции Республики Марий Эл, может быть ограничено только федеральным законом и только в той мере, в которой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, законности и правопорядка.
Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) определяет образование как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются на принципах признания приоритетности образования, обеспечения права каждого человека на образование и недопустимости дискриминации в сфере образования (пункт 1 статьи 2; пункты 1 и 2 части 1 статьи 3). Закрепляя в статье 5 Закона право на образование независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, федеральный законодатель предусмотрел государственные гарантии общедоступности, в том числе, дошкольного образования (части 2 и 3). Установленные Законом нормы об организации приема на обучение по основным общеобразовательным программам (статья 67) предусматривают, что правила приема должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня, и в приеме в государственную или муниципальную образовательную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест.
К правам родителей по воспитанию и образованию детей относится право на выбор общеобразовательного учреждения для получения ребенком основного общего образования, что установлено частью 2 статьи 63 Семейного кодекса Российской Федерации, а также корреспондирующей ей статье 44 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
В развитие положений федерального законодательства в Республике Марий Эл принят Закон Республики Марий Эл от 1 августа 2013 года № 29-З «Об образовании в Республике Марий Эл», который регулирует общественные отношения, возникающие в сфере образования на территории Республики Марий Эл, связанные с обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование. Как следует из частей 4 и 5 статьи 8 данного Закона, возможность получения образования в государственных образовательных организациях Республики Марий Эл и муниципальных образовательных организациях на общих основаниях гарантируется не только гражданам, проживающим на территории муниципальных образований Республики Марий Эл, но и гражданам, проживающим на территории других субъектов Российской Федерации, а также иностранным гражданам и лицам без гражданства.

3. Конституция Республики Марий Эл устанавливает, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народом своей власти и самостоятельно в пределах своих полномочий обеспечивает решение населением вопросов местного значения (статья 3, часть 2; статьи 14 и 98).
Вместе с тем правовая и социальная природа государства предопределяет в качестве основной его задачи необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей – самостоятельности местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению, и гарантированности социальных и иных прав равным образом всем гражданам, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают. Выполнение этой задачи обеспечивается, в том числе, реализацией конституционного принципа законности в деятельности всех органов публичной власти. Данные требования должны учитываться и при обеспечении органами местного самоуправления государственных гарантий общедоступности дошкольного образования.
В соответствии с Конституцией Республики Марий Эл каждый, кто законно находится на территории Республики Марий Эл, имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (статья 27). Свобода выбора места жительства провозглашена и в Международном пакте о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 12) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 2 Протокола № 4), которые в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации.
Федеральный законодатель определил, что под местом жительства понимается жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в котором он зарегистрирован по месту жительства (статья 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»). Частью 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
Таким образом, под местом пребывания и местом жительства в правовом смысле подразумевается определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан по месту пребывания и месту жительства. Именно с местом жительства, как правило, связаны реализация большинства принадлежащих гражданину прав. При этом место жительства может означать как постоянное пребывание, так и преимущественное проживание и, согласно Закону, не всегда совпадает с фактическим проживанием гражданина в жилых помещениях, определяемых как постоянное или преимущественное место жительства.
Раскрывая конституционно-правовой смысл института регистрации граждан по месту жительства, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 февраля 1998 года № 4-П пришел к выводу, что регистрация не может использоваться для установления контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах. Регистрация является предусмотренным федеральным законодательством способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. При этом в соответствии с частью 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

4. В соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами).
Осуществляя правовое регулирование общественных отношений, в том числе по вопросам организации дошкольного образования, муниципальное образование должно исходить из конституционных принципов законности, справедливости и приоритета прав человека, равенства перед законом и судом, недопустимости отмены или умаления прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в статьях 7, 19 и 55 Конституции Республики Марий Эл.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, включает запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания, а любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна преследовать конституционно значимые цели, для достижения которых используются лишь соразмерные правовые средства (постановления от 15 июня 2006 года № 6-П, от 5 апреля 2007 года № 5-П и другие).
В силу данной правовой позиции представляется недопустимой правовая ситуация, возникшая в результате применения оспоренной правовой нормы: реализация гражданами конституционного права на образование поставлена в зависимость от их регистрации по месту пребывания или жительства. Такое правовое регулирование, принятое с нарушением требований федерального законодательства, также нарушает конституционный принцип юридического равенства, установленный статьей 19 Конституции Республики Марий Эл, поскольку приводит к необоснованным различиям в правовом положении граждан, имеющих детей дошкольного возраста и постоянно проживающих на территории города Йошкар-Олы.
Таким образом, пункт 2.6.1 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения города Йошкар-Олы, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)» в редакции, утвержденной постановлением администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» от 22 января 2014 года № 87, нарушает право граждан на образование и его общедоступность, конституционный принцип равенства граждан и недопустимости ограничения их прав, принцип законности в деятельности органов публичной власти Республики Марий Эл, а также препятствует реализации конституционного права на выбор места пребывания и жительства, в связи с чем не соответствует статьям 7 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 27, 43 (части 1 и 2), 55 (часть 3) Конституции Республики Марий Эл.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 68, 69, 70 , 71, 75 и 96 Закона Республики Марий Эл «О Конституционном суде Республики Марий Эл», Конституционный суд Республики Марий Эл

п о с т а н о в и л:

1. Признать положение пункта 2.6.1 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения города Йошкар-Олы, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)» в редакции, утвержденной постановлением администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» от 22 января 2014 года № 87, не соответствующим Конституции Республики Марий Эл, ее статьям 7 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 27, 43 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) в той мере, в какой оно увязывает зачисление детей в дошкольное муниципальное образовательное учреждение городского округа «Город Йошкар-Ола» с предоставлением документа, подтверждающего постоянную или временную регистрацию на территории муниципального образования.

2. Правоприменительное решение по делу Л.В.Редкиной, основанное на пункте 2.6.1 административного регламента в той мере, в которой он признан настоящим Постановлением не соответствующим Конституции Республики Марий Эл, подлежит пересмотру в установленном законом порядке, если для этого нет иных препятствий.

3. Администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» надлежит, исходя из требований Конституции Республики Марий Эл и с учетом основанных на них правовых позиций Конституционного суда Республики Марий Эл, выраженных в настоящем Постановлении, внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, вытекающие из настоящего Постановления.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Копию настоящего Постановления направить Л.В.Редкиной и в администрацию городского округа «Город Йошкар-Ола».

6. Согласно статье 74 Закона Республики Марий Эл «О Конституционном суде Республики Марий Эл» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Марий Эл.

Конституционный суд
Республики Марий Эл

Комментарии запрещены.