Постановление Конституционного суда Республики Марий Эл от 25 апреля 2017 года

по делу о проверке соответствия Конституции Республики
Марий Эл пунктов 1-5 статьи 1 Закона Республики Марий Эл
от 20 декабря 2016 года № 55-З «О внесении изменений
в некоторые законодательные акты Республики Марий Эл в части предоставления мер социальной поддержки по принципу адресности с применением критериев нуждаемости» в связи с запросом Уполномоченного по правам человека в Республике Марий Эл

Конституционный суд Республики Марий Эл в составе председательствующего А.М.Баранова, судей А.В.Бабина, С.В.Масловой, Г.А.Михопаркина,

с участием Уполномоченного по правам человека в Республике
Марий Эл Л.Н.Яковлевой, обратившейся с запросом в Конституционный суд Республики Марий Эл, представителя Государственного Собрания Республики Марий Эл Л.А.Конаковой, представителя Главы Республики Марий Эл А.А.Бурмистрова,

руководствуясь статьей 95 Конституции Республики Марий Эл, пунктом 1 части первой статьи 3, статьями 34, 70, 82 и 83 Закона Республики Марий Эл «О Конституционном суде Республики Марий Эл», рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл пунктов 1-5 статьи 1 Закона Республики Марий Эл
от 20 декабря 2016 года № 55-З «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Марий Эл в части предоставления мер социальной поддержки по принципу адресности с применением критериев нуждаемости».

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса Уполномоченного по правам человека в Республике Марий Эл о соответствии Конституции Республики Марий Эл указанных положений республиканского нормативного правового акта. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Марий Эл оспариваемые в запросе законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В.Бабина, объяснения сторон, выступления приглашенных в заседание представителей:
от Министерства социального развития Республики Марий Эл – В.М.Жирнова, от Министерства юстиции Республики Марий Эл – Н.Н.Ивановой, от прокурора Республики Марий Эл – А.А.Назарова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Марий Эл

у с т а н о в и л:

1.  Закон Республики Марий Эл от 20 декабря 2016 года № 55-3
«О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Марий Эл в части предоставления мер социальной поддержки по принципу адресности с применением критериев нуждаемости» принят Государственным Собранием Республики Марий Эл 15 декабря 2016 года, подписан Главой Республики Марий Эл 20 декабря 2016 года, опубликован на портале «Марий Эл официальная», вступил поэтапно в силу в период
с 1 января по 1 апреля 2017 года.

В запросе Уполномоченного по правам человека в Республике
Марий Эл оспариваются нормативные положения статьи 1 данного Закона, внесшего изменения в Закон Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года
№ 50-3 «О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл», а именно:

пункта 1, дополнившего статью 5 Закона № 50-З пунктом 5, предусматривающим меры социальной поддержки отдельных категорий лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года,
в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 462 рублей;

пункта 2, излагающего пункт 1 статьи 6 Закона № 50-З в новой редакции, согласно которой ветеранам труда и лицам, приравненным к ним, предоставляются меры социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 462 рублей, увеличивающейся на 145 рублей при пользовании квартирным телефоном, на 21 рубль при пользовании коллективной антенной, на 33 рубля при пользовании услугами радио; ежемесячной денежной компенсации в размере 50 процентов расходов на оплату занимаемой общей площади жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья и расходов на оплату коммунальных платежей; ежемесячной денежной компенсации в размере 166 рублей на приобретение топлива лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления; бесплатного оказания медицинской помощи в медицинских организациях государственной или муниципальной системы здравоохранения;

пункта 3, излагающего пункты 1 и 2 статьи 7 Закона № 50-З в новой редакции, согласно которой лицам, подвергшимся политическим репрессиям, предоставляются меры социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 558 рублей; ежемесячной денежной компенсации в размере 46 рублей на приобретение лекарств; ежемесячной денежной компенсации в размере 50 процентов расходов на оплату занимаемой общей площади жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья и расходов на оплату коммунальных услуг; ежемесячной денежной компенсации в размере 166 рублей на приобретение топлива лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления; бесплатного оказания медицинской помощи в медицинских организациях государственной или муниципальной системы здравоохранения; первоочередной установки квартирного (стационарного) телефона; первоочередного вступления в садоводческие товарищества и жилищно-строительные кооперативы; внеочередного приема в дома-интернаты для престарелых и инвалидов; возмещения расходов на установку квартирного (стационарного) телефона. Лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, предоставляется ежемесячная денежная выплата в размере 224 рублей;

пункта 4, дополнившего Закон № 50-З статьей 7.1, установившей критерий нуждаемости при предоставлении ежемесячной денежной выплаты на уровне ниже полуторного размера величины прожиточного минимума на душу населения, официально установленной в Республике Марий Эл;

пункта 5, признавшего утратившими силу статьи 8 и 9.1 Закона № 50-З, которыми для ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, предусматривались дополнительные меры социальной поддержки в области транспортного обслуживания и зубопротезирования, в связи с заменой указанных мер на ежемесячные денежные выплаты.

Статьей 2 Закона Республики Марий Эл от 27 января 2017 года № 1-З «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Марий Эл о социальной поддержке отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл» в пункт 4 статьи 1 Закона № 55-З внесены изменения: слова «полуторного размера величины прожиточного минимума на душу населения, официально установленной в Республике Марий Эл» заменены словами «18 тысяч рублей в месяц».

Уполномоченный по правам человека в Республике Марий Эл просит признать перечисленные законоположения не соответствующими Конституции Республики Марий Эл, ее статьям 7 (часть 1), 18, 19 (часть 2) и 39. По мнению заявителя, в результате нового правового регулирования снижен уровень социальной поддержки граждан – получателей мер социальной поддержки, поскольку это право поставлено в зависимость от их материального положения, а ранее предоставлявшаяся компенсация некоторых из них заменена на фиксированные денежные выплаты.

Как следует из статей 70 и 81 Закона Республики Марий Эл
«О Конституционном суде Республики Марий Эл», Конституционный суд Республики Марий Эл проверяет конституционность нормативных правовых актов Республики Марий Эл в порядке абстрактного нормоконтроля, в том числе в случаях, когда заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого нормативного правового акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Конституционный суд Республики Марий Эл принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части нормативного правового акта, конституционность которого подвергается сомнению. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Исходя из этого, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Марий Эл по настоящему делу являются нормативные положения, содержащиеся в пунктах 1-5 статьи 1 Закона Республики
Марий Эл от 20 декабря 2016 года № 55-З «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Марий Эл в части предоставления мер социальной поддержки по принципу адресности с применением критериев нуждаемости», как устанавливающие новый механизм правового регулирования вопросов предоставления мер социальной поддержки для региональных получателей (ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий).

2. Нормы, конституционность которых в запросе поставлена под сомнение, затрагивают сферу социальной защиты, которая в соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76, части 2 и 5 Конституции Российской Федерации).

Конституция Республики Марий Эл закрепляет в числе основ конституционного строя Республики Марий Эл социальную политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а в качестве одной из гарантий ее осуществления – развитие системы социальной защиты (статья 9). При этом конституционно-правовой статус Республики Марий Эл предусматривает приоритет федерального законодательства при регулировании вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 1 и 7 Конституции Республики Марий Эл).

Для республиканского законодателя это означает необходимость принятия правового регулирования, отвечающего целям и задачам социального государства, основанного на положениях федерального законодательства при соблюдении принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были реформированы межбюджетные отношения и разграничены расходные обязательства между Российской Федерацией и ее субъектами. Возникла двухуровневая система регулирования отношений по вопросам оказания мер социальной поддержки, в соответствии с которой государственная функция по социальной защите отдельных категорий граждан возложена как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты.
В силу этих изменений получатели мер социальной поддержки были разделены на группы региональных и федеральных льготников, средства на социальную поддержку которых соответственно стали направляться из региональных бюджетов и из федерального бюджета. Федеральные льготники с 1 января 2005 года вместо основной части натуральных льгот стали получать ежемесячные денежные выплаты.

Переход к новой системе правового регулирования повлек изменения в механизме социальной поддержки различных категорий граждан, в том числе ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий. Так, в соответствии со статьями 20 и 22 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ
«О ветеранах», статьей 16 Закона Российской Федерации от 18 октября
1991 г. № 1761-I «О реабилитации жертв политических репрессий» расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации и определяются законами субъектов Российской Федерации. При этом на федеральном уровне система мер социальной поддержки ветеранов, включающая в себя пенсионное обеспечение, выплату пособий, получение ежемесячной денежной выплаты, предоставление жилых помещений, компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи (статья 13 Закона «О ветеранах») не предусматривает меры социальной поддержки в виде бесплатного или льготного проезда в общественном транспорте и зубопротезирования.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющий основы статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливает и общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 данного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны
1941-1945 годов, жертв политических репрессий. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации, регулируя вопросы социальной поддержки отдельных категорий граждан, вправе устанавливать своими законами и иными нормативными правовыми актами критерии нуждаемости (пункт 2.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября
1999 года № 184-ФЗ).

В силу статей 31 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления, обязанные обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, самостоятельно определяют формы и направления расходования средств бюджета, а расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ. Данные расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов.

Из изложенного следует, что субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать меры социальной поддержки для региональных получателей за счет средств собственного бюджета и с учетом сложившегося социально-экономического положения и финансовых возможностей определять критерии и условия предоставления таких мер.

Вместе с тем, принимая на себя обязанности по оказанию мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, государство вправе выбирать способы и порядок, в том числе размер, условия и иные критерии, определяющие возникновение права на получение мер социальной поддержки. Такой выбор является прерогативой законодателя, который при установлении правового регулирования должен учитывать социально-экономическое положение республики, являющейся получателем дотаций из федерального бюджета, и в силу этого обязан принять такой механизм социальной поддержки, который бы учитывал реальную нуждаемость в ее оказании. Этот вывод основан на правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, который в ряде своих решений указывал, что государство, гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, и относя социальную защиту к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, вместе с тем не закрепляет конкретные меры социальной защиты, их объем и условия предоставления. Соответствующее правовое регулирование относится к полномочиям законодателя, который обладает широкой свободой усмотрения при установлении механизмов реализации социальной защиты, в том числе при определении мер социальной поддержки, выборе формы их предоставления, круга лиц, нуждающихся в них, а также условий их предоставления (Постановление от 10 ноября 2009 № 17-П, определения от 29 сентября 2016 г. № 2086-О, от 26 апреля 2016 г. № 904-О и др.).

Следовательно, изменение способа определения критерия нуждаемости в оказании мер социальной поддержки либо изменение их размера и объема входит в полномочия законодателя, который должен обеспечить при этом соблюдение конституционных принципов правового регулирования, в том числе равенство при реализации прав на оказание мер социальной поддержки. Конституционный принцип равенства не препятствует установлению различий в правовом статусе лиц, имеющих различный уровень доходов, и, следовательно, обладающих различной степенью нуждаемости в оказании мер социальной поддержки. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления
от 3 ноября 1998 года № 25-П и от 5 апреля 2007 года № 5-П, Определение от 15 мая 2007 года № 378-О-П), соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от любых проявлений дискриминации, означает – помимо недопустимости установления в законе какого-либо различия, исключения или предпочтения – запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания. Исходя из этого, законодатель должен гарантировать равенство прав граждан, находящихся в одинаковых условиях, и имеет право, при наличии различных объективных условий, в том числе материального положения, принять меры по адресному оказанию социальной поддержки лицам, реально в ней нуждающимся.

3. Конституция Республики Марий Эл провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту обязанностью государства (статья 2), к числу конституционно признаваемых и защищаемых прав относится право на социальную защиту (статья 9,
часть 2), каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1). Таким образом, обязанностью всех органов публичной власти является деятельность по обеспечению достойного уровня жизни граждан всех возрастных и социальных групп, их благополучия и социальной защищенности. В рамках правовой регламентации этих конституционно-правовых отношений от республиканского законодателя требуется создание правового и организационного механизма, способного обеспечить социальные гарантии для незащищенных категорий граждан. При этом, в силу требований Конституции Республики Марий Эл, должно быть обеспечено соответствие законов и иных нормативных правовых актов Республики Марий Эл требованиям федерального законодательства (статья 7, часть 1).

Реализуя конституционные обязанности по гарантированию достаточного уровня обеспечения социально незащищенным категориям граждан и полномочия, предоставленные федеральным законодательством, органами государственной власти Республики Марий Эл принят Закон
от 2 декабря 2004 года № 50-3 «О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан в Республике Марий Эл». Изменения в данный Закон, внесенные Законом Республики Марий Эл
от 20 декабря 2016 года № 55-З «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Марий Эл в части предоставления мер социальной поддержки по принципу адресности с применением критериев нуждаемости», устанавливающие новый механизм правового регулирования вопросов предоставления мер социальной поддержки для региональных получателей, основаны на принципе их адресности, предусматривающем предоставление таких мер конкретным лицам (адресатам), реально нуждающимся в социальной поддержке, с применением критериев нуждаемости.

Учитывая, что меры социальной поддержки – льготный или бесплатный проезд на общественном транспорте и льготное зубопротезирование – федеральное законодательство не предусматривает, Республика Марий Эл самостоятельно приняла на себя дополнительные расходные обязательства, установив компенсацию за проезд на общественном транспорте и зубопротезирование в виде ежемесячной денежной выплаты, что полностью соответствует требованиям федерального законодательства, регулирующего содержание правового механизма социальной поддержки, а также полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым самостоятельно за счет средств собственного бюджета. Обжалуемое по настоящему делу изменение механизма оказания социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, по принципу адресности с применением критериев нуждаемости не может рассматриваться как произвольный отказ от ранее принятых публично-правовых обязательств без предоставления равноценной компенсации. Республика Марий Эл, изменив правовое регулирование вопросов социальной поддержки региональных получателей, продолжает исполнять обязательства социального государства, не только сохранив, но и значительно увеличив объем средств республиканского бюджета, направляемых на эти цели.

Таким образом, нормативные положения пунктов 1-5 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 20 декабря 2016 года № 55-З «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Марий Эл в части предоставления мер социальной поддержки по принципу адресности с применением критериев нуждаемости» в системе действующего правового регулирования социального обеспечения не ограничивают права и свободы человека и гражданина и не противоречат Конституции Республики
Марий Эл.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 68, 70, 71, 75 и 83 Закона Республики Марий Эл «О Конституционном суде Республики
Марий Эл», Конституционный суд Республики Марий Эл

п о с т а н о в и л:

1.  Признать пункты 1-5 статьи 1 Закона Республики Марий Эл
от 20 декабря 2016 года № 55-3 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Марий Эл в части предоставления мер социальной поддержки по принципу адресности с применением критериев нуждаемости» соответствующими Конституции Республики Марий Эл.

2.  Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3.  Копию настоящего Постановления направить Уполномоченному по правам человека в Республике Марий Эл, в Государственное Собрание Республики Марий Эл, Главе Республики Марий Эл.

4.  Согласно статье 74 Закона Республики Марий Эл
«О Конституционном суде Республики Марий Эл» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Марий Эл.

Конституционный суд    Республики Марий Эл

Комментарии запрещены.